Atatürk Döneminde (1923-1938) Ekonomik Örgütlenme

Atatürk Döneminde (1923-1938) Ekonomik
Örgütlenme

Meral Tecer

Özet: Türkiye Cumhuriyetinin ilk on beş yıllık (1923-1938) döneminde, ulusal ekonomik bağımsızlığı sağlama ve çağdaş bir ulus devletini gerekli kuralları ve kurumlarıyla yapılandırma öncelikli amaç idi.

Dönem içinde gerçekleştirilen, kuşkusuz Atatürk’ün yönlendirdiği ve yakından izlediği sıradışı ekonomik örgütlenme çalışmaları, sınıf farklılıklarına ve çatışmalarına yol açmaksızın, bir ulusun topluca kalkındırılması ilkesine ve döneme özgü koşullar ve güçlükler nedeniyle, devletin ağırlıklı olduğu bir karma ekonomi modeline dayandırılmıştır.

Bu makalenin başlıca amacı, inceleme döneminde tarım, sanayi ve hizmet sektörlerindeki kooperatifçilik hareketi, işçi örgütleri, millileştirmeler, devletçilik uygulaması ve kronolojik olarak önemli yasal ve kurumsal düzenlemeler gibi konuları, Atatürk’ün özgün ve yapıcı görüşleriyle birlikte anımsatmak ve yorumlamaktır.

Anahtar Sözcükler: Ekonomik örgütlenme, millileştirme, devletçilik, kooperatifçilik, işçi örgütleri, iktisadi devlet teşekkülleri, yasal ve kurumsal düzenlemeler.

Giriş

Türkiye Cumhuriyetine Osmanlı Devletinden zengin bir ekonomik miras kalmamıştı. Tarım ağırlıklı, ancak tarımsal üretimin daha çok insan ve hayvan gücüne dayalı olarak, son derece geri yöntemlerle gerçekleştirilebildiği, azınlıkların egemenliğindeki ticari ve sınai faaliyetlerin de yeterince geliştirilememiş olduğu Osmanlı ekonomik yapısı, ağır dış borçlar ve birbiri ardına yaşanan Balkan, Birinci Dünya ve Kurtuluş Savaşlarının da etkisiyle, neredeyse çökme noktasına gelmişti.

Cumhuriyet tarihimizin Atatürk Dönemi (1923-1938) olarak adlandırılan ilk on beş yıllık zaman dilimi, ulusal sermaye ve teşebbüs gücünden yoksun ve çökme halindeki bir ekonomiyi yeniden yapılandırma çalışmaları ile geçirilmiş; çağdaş ulus devleti modelini tüm kurum ve kurallarıyla, ekonominin her alanında yerleştirmek üzere ilk önemli adımlar atılmıştır.

Bu makalede, 1923-1938 yılları arasında tarım ve hizmet sektörlerindeki kooperatifçilik hareketi, tarım sektörü için geçerli olan merkezi örgütlenme yapısı, sanayi sektöründe sendikalardan daha çok dernek, birlik gibi adlarla gerçekleştirilen gayriresmi örgütlenmeler ve uygulanan devletçilik modeli irdelenecek; önemli yasal ve kurumsal düzenlemeler ile hizmet sektöründe, başta demiryolları ve bankacılık olmak üzere, yapılan millileştirme çalışmaları konusunda bilgi verilecektir. Makalede ekonomik örgütlenme, dar anlamıyla, kooperatifler, sendikalar, dernekler, birlikler gibi gayri resmi örgütlerin yanısıra, merkezi hükümet yapısında yer alan mali ve ekonomik nitelikli önemli kurumsal oluşumları ve yasal düzenlemeleri de içeren daha geniş kapsamlı bir kavram olarak kullanılmıştır.

KOOPERATİFÇİLİK VE TARIMSAL ÖRGÜTLENME

Özellikle gelişmekte olan ülkelerde tarım sektörünün ekonomi içinde görece ağırlıklı bir konumu vardır. Dolayısıyla, az gelişmiş ekonomik yapısıyla ülkemizde de kooperatifçilik denildiğinde öncelikle akla gelen tarımsal amaçlı kooperatiflerdir.1 Tarımsal kooperatifçilik; üretim ve pazarlama aşamalarında, kredi ve diğer girdilerle birlikte tarımsal hizmetlerin, çiftçiye en uygun koşullarda ulaştırılabilmesi amacına yöneliktir. Kırsal kesimde, ekonomik ve toplumsal gelişme için önemli bir araç olarak kullanılan ve demokratik katılım, işbirliği ve karşılıklı dayanışma ilkeleri çerçevesinde oluşturulan (TKK, 2004: 2) tarımsal kooperatifler, en yaygın olarak benimsenen bir sivil ekonomik örgütlenme modelidir (Çağlar, 1992: 18).

Atatürk kooperatifçiliğin, özellikle de tarımsal kooperatifçiliğin, kalkınma için gerekliliğine inanmış; çeşitli konuşmalarında bu konudaki görüşlerini ve siyasi kararlılığı dile getirmiştir.2 Kooperatifçiliğe ilişkin düzenlemeler ve uygulamalar üzerinde tartışmasız yönlendirici etkide bulunmuş olan Atatürk, kurumsallaşma açısından ilk önemli girişimleri gerçekleştirmiş; bu bağlamda iki kooperatifin örgütlenmesine, kurucu ortak olarak öncülük etmiştir. İlk girişimi; Cumhuriyetin kuruluş yıllarında bir memur kenti görünümündeki Ankara’da gıda ve diğer tüketim mallarının -aracıları ve aracı kârlarını ortadan kaldırarak- yeterli ve ucuz bir şekilde sağlanması sorununun çözümüne yardım amacıyla, “Ankara Memurlar Kooperatifi”ni kurmak olmuştur. Cumhurbaşkanı Gazi Mustafa Kemal (birinci sırada) ve devletin ileri gelenleri, devlet dairelerindeki tüm memurlar ortak yazılarak, 8 Mart 1925 tarihinde kurulmuş olan AMK’nın kurucu üyesi idiler. 25 Mart 1925 tarih ve 586 sayılı Yasayla, memurların ortaklık payı olarak yarımşar maaşları tutarında ödemede bulunmaları, bu ödemelerin 10 ay süreyle aylıklarından % 5 kesinti yapılarak tahsil edilmesi öngörülmüştür. Böylece, sağlanan 168 bin TL’lık sermaye ile Eylül 1925’te çalışmaya başlayan bu ilk tüketim kooperatifi 1990 yılına kadar faaliyetlerini sürdürmüştür (Hazar, 1988: 518; Taluğ, 1981: 21-22).

Örnek bir çiftlik kurmak, Ata’nın ikinci girişimidir. Ekonomik kalkınmanın temelinin tarıma dayanacağına olan inancıyla, mülkiyetini edindiği tüm arazilerde -daha sonra hazineye bağışladığı- çiftlikler kurarak ve çağdaş üretim yöntemleri uygulayarak çiftçiye örnek olmaya çalışmıştır. Bu bağlamdaki ilk girişimi, 5 Mayıs 1925 tarihinde başlanan hazırlıklarla, Ankara’nın verimli olmayan arazisi üzerinde Gazi Orman Çiftliği (bugünkü Atatürk Orman Çiftliği) adıyla, geniş bir tarım ve orman alanının oluşturulmasıdır. Aynı yıl Silifke’nin Tekir Köyünde, çevre köylerini içine alan ve 30 Haziran 1936 tarih ve 683 sayılı Yasa ile kurulan, 12607 dönümlük “Tekir Çiftliği Tarım Kredi Kooperatifi”nin yine birinci sırada kurucu ortağı olmuştur (Hazar, 1988; 396, 406; Taluğ, 1981: 20-22).

Atatürk’ün talimatıyla İstanbul Üniversitesi öğretim üyelerince 20 Mayıs 1931 tarihinde “Türk Kooperatifçilik Cemiyeti”nin kurulması, ekonomik örgütlenme doğrultusunda bir başka önemli katkıdır. Cemiyetin merkezi 1933 yılında İstanbul’dan Ankara’ya taşınmış ve Bakanlar Kurulu kararıyla kamu yararına çalışan dernek statüsü kazanmış; 1948 yılında da adı “Türk Kooperatifçilik Kurumu” olarak değiştirilmiştir. Kurumun amacı, kurumsal ve uygulamalı alanlarda kooperatif düşüncesini yaymak, kooperatifçilik ruh ve zihniyetini aşılamak için faaliyette bulunmaktır (TKK, 1999: 11).

Kooperatifçiliğe İlişkin Yasal Düzenlemeler

1923-1935 yılları arasında Atatürk’ün yönlendirmesiyle, kooperatif şirketlere ilişkin genel düzenlemeler dışında, esas itibariyle tarım kredi ve tarım satış kooperatifleri ve birlikleri için ayrıntılı yasalar çıkarılmıştır.

İstihsal, Alım ve Satım Ortaklık (Kooperatif) Nizamnamesi Nümunesi

İktisat Vekaletince 1923 yılında, ancak Cumhuriyet henüz ilan edilmeden önce çıkarılmış olan 97 maddelik bu Nizamnamenin (Tüzük) konusu “ziraat ve el sanatları” alanında kurulacak çok amaçlı kooperatiflerdi. Tüketim dışındaki tüm işlevlerin birlikte yürütülmesine olanak veren (Taluğ, 1981: 33) bu tür kooperatiflerin amacını belirleyen maddelerden birinde (md. 3/a) “mahsulat mukabilinde (ürün karşılığında) ve Ortaklığın kudreti dahilinde (gücü oranında) ortaklara avans vermek” ifadesi yer almıştır. Dolayısıyla, kooperatifin, ortaklarına aynı zamanda kredi de verebileceği, bu kredilere her yıl Genel Kurulca belirlenen faiz oranlarının uygulanacağı (md. 72) öngörülmüştür3 (Atasagun, 1940: 3).

İtibari Zirai Birlikler Kanunu

21 Nisan 1924 tarih ve 498 sayılı, 13 maddelik bu Yasa, tarım kooperatiflerine ilişkin ilk yasal düzenlemedir. Kısa vadeli küçük tarım kredisinin, Ziraat Bankasından ayrı olarak çiftçilere dağıtılması amaçlanmıştır. Bu birlikler, ortaklarının sınırsız sorumluluk ve müteselsil (zincirleme) kefillik ilkesine göre, Ziraat Bankasının gerekli bulduğu yerlerde, üreticilerin çoğunluğunun uygun görüşü ve Ziraat Vekaletinin onayı ile kurulabilecek; Ziraat Bankasından alacakları ayni ve nakdi kredileri, aynı şekilde ortaklarına vereceklerdi. Kredi işlemlerinin yanısıra, alım-satım işleriyle de uğraşabilmeleri mümkün olan ve geniş ölçüde vergi, resim ve harç muaflığı tanınan Birliklerin işlemleri ve hesapları Ziraat Bankasının sürekli teftiş ve denetimi altına alınmıştır.

Birliklerin oluşumuna ve yönetimine ilişkin ilkeleri belirleyen, 58 maddelik bir nizamname de Ziraat Bankasınca hazırlanarak 1926 yılında Bakanlar Kurulunca onaylanmıştır. Ne var ki, yeterince ilgi görmeyen ve başarıyla uygulanamayan bu Yasa beş yıl sonra 1470 sayılı Zirai Kredi Kooperatifleri Kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır (Atasagun, 1940: 4-13).

Ticaret Kanunu ve Kooperatifler

Ticareti Berriye (Kara Ticareti) Kanununda, Osmanlı Devletince 1850 yılında çıkarılan bir Yasada şirket türleri, kolektif, komandit ve anonim olmak üzere üçe ayrılmış; kooperatiflere yer verilmemiştir. Dolayısıyla, İstihsal, Alım ve Satım Ortaklık Nizamnamesi öncesinde kurulan kooperatifler, dernek ya da anonim şirket statüsünde çalışabilmişlerdir. Yasadaki bu boşluk 1924 yılında doldurulmuş; ilgili maddeye “… İşbu 15. maddede mezkur (adı geçen) üç nevi şirketten maada (başka) kooperatif, yani ortaklık şirketleri de ticaret şirketlerindendir” şeklinde bir fıkra eklenmiştir. Böylece, Ticaret Kanununa dayanarak her türlü kooperatifin kurulması mümkün hale gelmiştir (Fındıklıoğlu, 1967: 134).

1926 yılında çıkarılan 865 sayılı yeni Ticaret Kanununda4 sayılan beş tür şirketten birisi de kooperatif şirketlerdi. Kooperatifin yasal olarak ilk tanımı; “Ortakların meslek, sanat ve maişetlerine (geçimlerine) ait ihtiyaç ve muamelelerini muavenet ve kefaleti mütekabile (karşılıklı yardım ve kefillik) sayesinde tedarik ve ifa eylemek maksadıyla teşkil edilen şirket kooperatiftir” (madde 121) şeklinde yapılmıştır.

Kooperatifçiliğe ilişkin çeşitli konuların yer aldığı 477-500. maddeler uyarınca; yedi kişi bir araya gelerek; (1) zincirleme ve sınırsız ya da (2) pay tutarları oranında sınırlı veya (3) belirli bir miktar ile sınırlı olmak, 500 liradan fazla pay sahibi bulunmamak ve seçilen sorumluluk şekli ana sözleşmede belirtilmek koşuluyla, tüm meslekler için kooperatif kurulabilecekti.

Dayanışma ve karşılıklı yardımın kooperatif tanımı içine alınması ve risturn ilkesinin benimsenmesi Yasanın getirdiği iki önemli yenilikti. Risturn ilkesine göre, kâr ve zararın yarısı sermaye payı oranında, kalan yarısı da eşit olarak ortaklar arasında paylaşılacaktı (Hazar, 1988: 459).

1470 Sayılı Zirai Kredi Kooperatifleri Kanunu

İtibari Zirai Birlikler Kanunun eksikliklerini gidermek amacıyla 5 Haziran 1929 tarihinde çıkarılan 24 maddelik bir Yasa idi. Temmuz 1929’da, sorumluluk türlerine göre üç tip kooperatif anasözleşmesi Bakanlar Kurulunca onaylanmış; daha sonra bu anasözleşmelerin genel nitelikteki bazı maddelerinde 19.7.1932 tarihli Bakanlar Kurulu Kararıyla değişiklikler yapılmıştır (Atasagun, 1940: 38). Bu Yasaya ve anasözleşmelere göre;


Tarım kredi kooperatifleri, hane sayısı 100’den, nüfusu da 500’den az olmayan köylerde (küçük köyler birleşerek), kasaba ve kentlerde, tarımsal üreticiler arasında, en büyük mülkiye memurunun göstereceği yerlerde, Ziraat Bankasının uygun görüşü ve İktisat Vekaletinin onayı ile oluşturulabilecekti.

En az ortak sayısı köylerde 30, kasaba ve kentlerde 60 olarak sınırlandırılmıştı.

Tarım işletmelerinin kısa vadeli üretim gereksinmelerini (işçi ücretleri, tohumluk, gübre, koruma ilacı, küçük tarım aletleri, çift hayvanı vb.) karşılamak üzere kredi verilebilecektir.

Bir ortağa verilecek kredi ve kefalet tutarı köylerde sırasıyla 500 ve 1000, kentlerde ise 1000 ve 1500 lirayı geçemeyecekti.

Köylerdeki kooperatiflerde sınırsız, kasaba ve kentlerde ise hem sınırsız, hem de sınırlı sorumluluk ilkesi uygulanabilecekti.

Ortaklar, ortaklık paylarından başka köylerde 5, kasaba ve kentlerde 10 lira giriş parası ödemekle yükümlü idiler.

Ortaklık paylarına risturn yerine % 5 faiz ödenecekti.

Her ortağın, Genel Kurulda -ortaklık payı ne olursa olsun- tek bir oy hakkı vardı.

Ortakların tümünün oluşturduğu Genel Kurul, kayıtlı üye sayısının 2/3’ü ile toplanacak ve çoğunlukla karar verecekti.

Kooperatifin diğer yönetim organları, ortaklarca seçilen 3-5 üyeli İdare Meclisi (Yönetim Kurulu) ve Murakıplardı.

Kooperatiflere geniş ölçüde vergi, resim ve harç muaflığı tanınmıştı.

Kasaba ve kentlerdeki sınırlı ya da sınırsız sorumlu kooperatiflerin, ortaklarından ya da yöre halkından en az üç ay vade ile mevduat toplama yetkisi vardı5 (Atasagun, 1940: 39-47; Hazar, 1988: 466-467).


Bu Yasa çerçevesinde ilk Zirai Kredi Kooperatifi Giresun (Bulancak) da 18 Eylül 1929’da açılmıştır (Hazar, 1988: 400). Kredi kooperatifleri daha sonra yurdun her yerine oldukça hızlı bir şekilde yayılmaya başlamıştır (Çağlar, 1992: 18). 1935 sonuna kadar 668 tarım kredi kooperatifi kurulmuş; kooperatiflere bağlanan köy sayısı 2309’a, ortak sayısı da 67.333’e yükselmiştir (Atasagun, 1940: 64-65).

2834 Sayılı Tarım Satış Kooperatifleri ve Birlikleri Kanunu

Atatürk döneminde kooperatifçiliğe ilişkin yasal düzenlemeler açısından 1935 yılı en verimli yasama yılı olmuştur (Taluğ, 1981: 36). 21 Ekim 1935 tarihinde çıkarılan 2834 sayılı “Tarım Satış Kooperatifleri ve Birlikleri Kanunu” ile 2836 sayılı “Tarım Kredi Kooperatifleri Kanunu’nun her ikisi de 2 Kasım 1935 tarih ve 3146 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmıştır (Düstur, Üçüncü Tertip, C. 16, s. 792-797). Yasaların uygulanmasına ilişkin anasözleşmelerden, tarım satış kooperatiflerininki 27 Ocak 1937’de, tarım kredi kooperatiflerininki ise 19 Mart 1936 Bakanlar Kurulu Kararına bağlanarak yürürlüğe konulmuştur (Anasözleşmeler için bkz. Orhon, 1970: 193-226, 241-274).

21 Ekim 1935 ve 2884 sayılı, 26 maddelik Yasa ve Anasözleşmeye göre;


En az on çiftçi bir araya gelerek, değişir sermayeli, değişir ortaklı ve sınırlı sorumlu Tarım Satış Kooperatifi kurabilirler. Çiftçi olmayanlar ya da kooperatifin çalıştığı ürünler üzerinde ticaret ve komisyonculuk yapanlar üye kabul edilmezler.


Tarım Satış Kooperatifleri, Tarım Satış Kooperatifleri Birliklerinin kurulabileceği bölgelerde, İktisat Vekilince (Ekonomi Bakanınca) onaylanarak kurulur. Aynı ürün için bir yerde birden çok satış kooperatifi kurulamaz (md. 1).


En az üç Tarım Satış Kooperatifi Ekonomi Bakanlığının onayı ile bir ya da birkaç ürünün satışı ile uğraşmak ancak her piyasa merkezinde aynı ürün için yalnızca bir tane olmak üzere bir Tarım Satış Kooperatifleri Birliği kurarlar (md 2).

Tarım Satış Kooperatifleri ve Birliklerinin başlıca amaçları; ortakların gereksinmeleri olan her çeşit üretim girdilerini gereçlerini toptan ucuz olarak edinip dağıtmak, ürünleri böylece ucuza mal etmek, kalitesini iyileştirmek, saklamak, pazarlamak, gerektiğinde işlemek, fiyatlardaki zararlı dalgalanmaları önlemek, standartlaştırma ve en iyi piyasa fiyatlarıyla satışı sağlamaktır (md. 3).

Sermaye, ortakların yüklenecekleri ortaklık paylarından oluşur (md. 5). Ortağın teslim edeceği ürünün net tutarı arttıkça yükleneceği pay sayısı da ona göre artar (md. 5). Ortaklar, üyesi oldukları tarım satış kooperatifinin konusuna giren ürünün tümünü her yıl kooperatife teslim etmekle yükümlüdürler (md. 9). Ortakların üçüncü kişilere karşı sorumluluğu, yüklendikleri ortaklık payı ve kooperatifi her yıl teslim etme sözü verdikleri ürünün net tutarı ile sınırlıdır (md. 5, 9).

Ortak payları yalnızca kooperatife olan borçlar için haczedilebilirler (md. 7, 8).

Tüm işlemler, kayıt ve defterler Ziraat Bankasının ve Ekonomi Bakanlığının denetimine bağlıdır (md. 12).

Sermaye, yedek akçeler, ödünç alma ve verme, mal edinme işlemleri geniş ölçüde vergi, resim ve harçlardan muaftır (md. 21).

Oldukça demokratik bir yönetimin varlığından söz edilebilir. Tarım Satış Kooperatiflerinde en yüksek karar organı Genel Kuruldur. Genel Kurulda her ortağın bir oy hakkı vardır. Diğer organlar Yönetim Kurulu, Direktörlük ve Kontrol Kuruludur (Anasözleşme, md. 17, 18). Kooperatiflerin işleri, Genel Kurullarınca seçilen dörder kişilik Yönetim Kurulları tarafından görülür (Anasözleşme, md. 25).


Birliğin Genel Direktörü doğrudan doğruya Ekonomi Bakanlığınca atanır. Genel Direktör Yönetim Kurulunun doğal üyesi sayılır. Birlik adına imza koymaya yetkili Satış Kooperatifleri Direktörlerinin atanması ve işlerinden çıkarılması Ekonomi Bakanlığının kabulüne bağlıdır. Satış Kooperatiflerinin Direktörleri de Yönetim Kurulunun doğal üyesidir. Kooperatifleri ve Birlikleri sürekli kontrol edecek, ikişer kişilik Kontrol Kurulları, Genel Kurullarca seçilir. Birliklerde aynı yetki ve sorumluluklarla çalışacak bir üçüncü murakıp (denetçi) doğrudan doğruya Ekonomi Bakanlığınca atanır (md. 19).