Ekonomide Yeni Bir Kurum: Varlık Fonu

Küresel dünya ekonomisinde varlık fonları (sovereign wealth fund)  2000’li yıllardan sonra artmaya başlamıştır. Varlık fonu,  kamunun elinde oluşan gelir fazlalığı olan ülkeler tarafından uygulanır. Fon; değişik  mali varlıklara yatırım yapmak, yatırımlar üzerinden gelir hedeflemek  için oluşturulur.  İki amacı vardır:  Ekonomiyi  olumsuz etkilerden kurtarmak ve ekonomide artı değer yaratmak.

 

Uygulamada iki tipi vardır. Ürüne (petrole)  dayalı fonlar,  ihraç edilen ürünün  gelirleriyle oluşur.  Bu tip fonların kaynağı  ihraç edilen petrolden sağlanır. Norveç’in kurduğu emeklilik fonu,  kuzey denizinden sağlanan petrol gelirlerine  dayanır.  Ürüne  dayalı olmayan (non-commodity) fonlar, dış ticaret fazlaları  veya  emeklilik fonlarında biriken  kaynaklarla oluşur.  Çin,  Güney Kore ve Hong Kong gibi ülkelerin kurdukları bazı  varlık fonları bu kapsamdadır.  ABD’nde  her iki tipe de giren birden fazla fon vardır.

 

2017 yılında ülkelerin 82 fonundan 43’ü petrol ve gaz kaynaklıdır.  Küresel dünya ekonomisinde 7.374 milyar dolar civarında varlık fonu vardır. Türkiye’nin  varlık fonu kurmak için gerekli  petrol geliri  bulunmadığı için uluslararasında Türkiye Varlık Fonu  ürün  kaynaklı  gösterilmiştir.

 

Norveç (GPF, petrol) en çok fon kaynağına  sahip (885 milyar dolar) ülkedir. Daha sonra 813 milyar dolarla Çin (CIC, ürün),  üçüncü sırada BAE (ADIA, petrol) 792 milyar dolarla gelmektedir. Diğer ilk 10’da yer alan  ülkeler şunlardır: Kuveyt (KIA, petrol, 592), Suudi Arabistan (SAMA, petrol, 576), Çin (SAFE, ürün, 474), Hong Kong (HKMA, ürün, 456), Singapur (GIC, ürün, 350),  Katar (QIA, petrol, 335) ve Çin (NSSF, ürün 295)  gelmektedir.

Türkiye’de fon oluşturulmasına yönelik 6741 sayılı Yasa, 19 Ağustos 2016 tarihinde kabul edilmiştir. Yasa; sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak,  stratejik büyük ölçekli yatırımlara  katılmak üzere varlık fonu kurmak ve bunu yönetmek için kurulan anonim şirket ile ilgili esasları  düzenlemektedir. 5 Şubat 2017 tarihinde bazı kamu sermayeli şirketler, özelleştirme programındaki bazı şirketlere ait hisseler ile  mülkiyeti Hazineye ait olan bazı taşınmazlar,  Türkiye Varlık Fonu’na (Turkey Asset Management: TAM) devredilmiştir.

Türk ka­mu  mali sis­te­min­de özel­lik­le 1980’li yıl­lar­dan son­ra or­ta­ya çık­an ka­mu fon­la­rı, be­lir­li amaç­lar için kul­la­nı­lan, sü­rek­li bir kay­na­ğa sa­hip ol­mak­la bir­lik­te yıl­lık ol­ma­yan ve kul­la­nım­da ko­lay­lık­lar sağ­la­yan ka­mu­sal he­sap­lar­ olarak kullanılmıştır.

Büt­çe dı­şı ka­mu fon­la­rından; ka­mu ku­ru­luş­la­rı­na be­lir­li amaç­la­rı ger­çek­leş­tir­mek ama­cıy­la ay­rı­lan, ge­lir­le­ri ve har­ca­ma­la­rı özel hü­küm­le­re bağ­lan­mış, büt­çe bağ­lan­tı­lı ve­ya ta­ma­men büt­çe­nin dı­şın­da yer alan özel ka­mu he­sap­la­rı­ olarak yararlanılmıştır.  Ka­mu özel fon­la­rı, büt­çe­nin şe­kil şart­la­rı ve ku­ral­la­rı dı­şın­da tu­tu­lmuş, ön­ce­den tah­min edi­le­me­yen ve bek­len­me­dik bir şe­kil­de or­ta­ya çı­ka­cak har­ca­ma­la­rın kar­şı­lan­ma­sı ama­cıy­la oluş­tu­ru­lmuştur. Bu özel­lik­le­ri  sebebiyle  büt­çe­nin yıl­lık,  ge­nel­lik ve bir­lik  il­ke­le­ri dı­şı­na çıkmıştır.  Büt­çe dı­şı ka­mu fon­la­rının zaman içinde ortaya çıkardığı sorunlar sebebiyle  fon­la­rın bir­leş­ti­ril­me­si ve  sa­yı­la­rı­nın azal­tıl­ma­sı dü­şü­nül­müş, de­ne­tim­le­rin­de­ki boş­luk­la­rı kal­dır­ma­ya yö­ne­lik adım­lar  atıl­mış­tır.

Bu ko­nu­da ya­pı­lan en bü­yük de­ği­şik­lik, 1992 ve 1993 yıl­la­rın­da tüm fon­la­rın ge­lir­le­ri­nin top­la­na­ca­ğı bir or­tak fon he­sa­bı ku­rul­ma­sı ve 63  fo­nun büt­çe kap­sa­mı­na alın­ma­sı ol­muş­tur.  Bu de­ği­şik­lik­le, çok sa­yı­da fo­nun ge­li­ri elin­den alın­mış ve fon­la­ra har­ca­ma­la­rı­nı kar­şı­la­ma­la­rı için dü­zen­li bir şe­kil­de büt­çe­den öde­nek tah­sis edil­me­ye baş­lan­mış­tır.  

Fon­lar­la il­gi­li te­mel so­run; fon­la­rın sa­hip ol­duk­la­rı kay­nak­la­rın ne şe­kil­de ve han­gi amaç­lar­la kul­la­nıl­dı­ğı­nın be­lir­le­ne­me­me­si­ ve denetimidir. TVF; Sayıştay, Kamu İhale, Devlet Memurları, özelleştirme ve KİT yasaları gibi kamu kuruluşlarını bağlayan  yasalar ile  Sermaye Piyasası ve Rekabet  Yasası gibi özel teşebbüslerin uymak zorunda olduğu  yasaların  kapsamı dışında tutulmuştur. Geçmişte kul­la­nım alan­la­rı ge­niş­le­ti­len fon­la­rın ge­lir­le­ri­ne kı­sıt­la­ma­lar ge­ti­ril­me­si, ilk etap­ta fon­la­rın ka­mu ma­li­ye­sin­de­ki ağır­lı­ğı­nı azalt­sada, har­ca­ma­la­rı­na ha­kim olu­na­ma­ma­sı ve fon­la­rın gün­den gü­ne bü­yü­yen bir kay­nak ih­ti­ya­cı içi­ne gir­me­le­ri, bu ya­pı­yı için­den çı­kıl­maz  duruma  getirmiştir.

Geçmiş uy­gu­la­malar­da fon­la­rın fark­lı amaç­ları olmuştur. Büt­çe il­ke­le­ri­nin ka­tı­lı­ğın­dan sıy­rı­lıp yıl­lık büt­çe il­ke­si­nin sı­nır­la­rı­nı aş­mak, büt­çe kay­nak­la­rı­nın dı­şı­na çı­kıp hız­lı ka­rar ala­bil­mek ve uy­gu­la­mak, ka­mu yö­ne­ti­min­de mer­ke­zi­leş­me­yi art­tır­mak ve ya­sa­ma or­ga­nı kar­şı­sın­da yü­rüt­me er­ki­ni güç­len­dir­mek, fon ku­rul­ma­sı­nın bel­li baş­lı se­bep­le­ridir. Ayrıca; har­ca­ma ve fi­nans­man yö­nün­den es­nek­lik sağ­la­mak, de­ne­tim­den ka­çın­mak da bu kapsamda sayılabilir.

 

Tür­ki­ye’de 1980 yı­lın­dan son­ra hız­la yay­gın­la­şan fon uy­gu­la­ma­sı ile dev­let  her alan­da kay­nak top­lar du­ru­ma gel­miş­tir.   Tür­ki­ye eko­no­mi­sin­de fon­la­rın 1984-1990 dö­ne­min­de bü­yük bir ağır­lık ta­şı­dı­ğı gö­rül­mek­te­dir.

 

1989-1990  yıllarında ku­ru­lup yü­rür­lük­te olan fon­la­rın top­lam fon sa­yı­sı için­de­ki pa­yı  yüzde  68’e ulaş­mış­tır. 1979’a ka­dar yıl­da 1’den az fon ku­ru­lur­ken, 1980 son­ra­sın­da fon oluş­tur­ma hı­zı 8 kat art­mış­tır.  1980 son­ra­sı oluş­tu­ru­lan fon­lar, si­ya­si ik­ti­dar­la­rın eko­no­mi­ye mü­da­ha­le araç­la­rı ola­rak ge­li­şim gös­ter­miş, hü­kü­met­ler  mali mev­zu­at ve büt­çe sü­re­ci dı­şı­na çı­ka­rak uy­gu­la­ma­ya es­nek­lik ge­tir­mek is­te­miş­tir. Fon­lar, ka­mu har­ca­ma­sı yap­ma im­ka­nı ver­di­ği için, kı­sa va­de­li ma­li­ye po­li­ti­ka­sı ted­bir­le­ri fon­lar ara­cı­lı­ğıy­la yü­rü­tü­lmüştür.

 

1980 ön­ce­sin­de 33 adet fon var­ken, bu sa­yı 1990’da 104’e, 1996 yı­lın­da ise 125 ade­de çık­mış­tır. 1980-1983 dö­ne­min­de 24, 1984-1987 dö­ne­min­de 36 ve 1988-1990 dö­ne­min­de 11 adet ol­mak üze­re top­lam 71 ye­ni fon uy­gu­la­ma­ya ko­nul­muş­tur. Fon­la­rı­nın top­lam fon kay­nak­la­rı için­de­ki ağır­lı­ğı 1987’de yüzde  64 iken, 1988’de yüzde  70 olmuş,  1989’da  yüzde 86’ya ka­dar yük­sel­miş­tir. Fon­la­rın  çok önem­li bir kıs­mı  Ka­mu Ke­si­mi Ge­nel Den­ge­si Tab­lo­la­rı’na da­hil edil­me­miştir. Bu tab­lo­la­ra  girmeyen  fon sa­yı­sı 1984’de 4 iken, 1988’den son­ra 12’ye çı­kmış­tır. (S. Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, 13. Baskı, 2014, s. 154)

Tür­ki­ye’de fon ge­lir­le­rin­den büt­çe­ye ke­sin­ti ya­pıl­ma­­sı­na 1988 yı­lın­da baş­la­n­mış­tır. 1992 Büt­çe Ya­sa­sı ile fon­ ge­lir­le­ri­nin Mer­kez Ban­ka­sı’nda açı­lan Müş­te­rek Fon He­sa­bı’na ak­ta­rıl­ma­sı ka­rar­laş­tı­rıl­mış,1993 yı­lın­da 63 adet fon büt­çe kap­sa­mı içi­ne alın­mış­tır. 1999 yı­lın­da uy­gu­la­ma­ya ko­nu­lan Eko­no­mik İs­tik­rar Prog­ra­mı’nda tas­fi­ye edi­le­cek fon­lar be­lir­len­miş ve ye­ni fon oluş­tu­rul­ma­ma­sı ön­gö­rül­müş­tür. 15 Şu­bat 2000-1 Ocak 2002 ta­rih­le­ri ara­sın­da top­lam 69 adet fon tas­fi­ye edil­miş­tir.

Geçmiş dönemdeki bu uygulamaların ışığında yeni oluşturulan TVF’nin kaynakları, TVF’nin devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile özelleştirme fonundan aktarılacak nakit fazlasından, kamu kurum kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan, yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından sağlanan finansman ve kaynaklar ile para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklardan oluşacaktır.

Bütçeye aktarılan özelleştirme gelirlerinin Fon’a yönlendirilmesi ve bütçe gelirlerinden Fon’a pay verilmesi, bütçe gelirlerinin azalmasına ve  bütçe açıklarının artmasına yol açabilir.  Bu da genel dengeyi bozabilir ve de paralel bir Hazine’ye ortam hazırlayabilir. Fon giderlerinin hangi alanlara yöneleceği konusunda yasada  açıklama bulunmaması da bir eksikliktir.

Osmanlı Devleti’nde  1793 yılında İrad‑ı Cedid Hazinesi kurularak  tek ve merkezi Hazine düşüncesinden vazgeçilmiştir.  Daha sonra  Tersane Hazinesi,  Zahire Hazinesi, Mukataat Hazinesi, Mansure Hazinesi, Redif Hazinesi, Darphane Hazinesi ve Maliye Hazinesi  uygulamaları ile merkezi sistem terkedilmiştir. Mali disiplin bozulunca 1839 yılında  merkezi Hazine sistemine geri dönülmüştür.

TVF’nin mal varlığı ile yönetilmek üzere bu fona devredilen varlık ve haklar ayrı düşünülmektedir. TVF’nin mal varlığı para ve sermaye piyasalarından finansman  sağlamak dahil alt fonların yapmaya yetkili olduğu faaliyetlere ilişkin teminat olarak gösterilebilecektir. Ayrıca;  tasarruf edilemeyecek, haczedilemeyecek, ihtiyari tedbir konulamayacak, iflas masasına dahil edilemeyecektir. Şirketin  üçüncü kişilere olan borçları ve yükümlülükleri ile Türkiye Varlık finansmanının aynı  üçüncü kişilerden olacak alacakları birbirine karşı mahsup edilemeyecektir.

TVF’nın bazı yasaların  dışında tutulması uygulamaya hız kazandırabilir ama  uygulamalara  dikkat edilmelidir.

Fon’un liberal ekonomik düzende yararlı olabilmesi için,  hukuki çerçevesinin açık bir şekilde belirlenmesi ve Santiago İlkelerine (Genel Olarak Kabul Edilmiş İlke ve Uygulamalar: Generally Accepted Principles and Practices: GAPP)  uyulması önemlidir.  Bu kapsamdaki  24 ilke;  iyi yönetişim,  saydamlık ve hesap verebilirlik açısından tutulması gereken düzenlemeleri ve sağlıklı uzun vadeli yatırımlar için uygun  süreçleri  belirlemiştir.

Fon,  geçmiş uygulamalar dikkate alınarak siyasi etkilerin  dışında tutulmalı,  kararlar ekonomik ve mali kriterlerle alınmalı, fon kaynaklarının kullanımında ekonomik etkinlik en önemli faktör olmalıdır. 1980’li yıl­lar­dan  sonra  her alan­da gi­de­rek yay­gın­la­şa­rak ka­mu ma­li­ye­si­nin be­lir­le­yi­ci un­su­ru ha­li­ne ge­len ve ma­li di­sip­li­nin olum­suz yön­de et­ki­len­me­si­ne yol açan  fon uy­gu­la­ma­la­rı­na son  verilmiş, büt­çe di­sip­li­ni ve say­dam­lı­ğın art­tı­rıl­ma­sı yö­nün­de önem­li ya­pı­sal re­form ger­çek­leş­ti­ril­miş­tir. Bundan dönüş söz konusu olmaz ama  Fon’un Santiago İlkelerine  uygun yönetilmemesi durumunda iddia edildiği gibi Duyun-u Umumiye gibi bir idare ortaya çıkmaz. Fakat, Türkiye’nin kıt kaynakları israf edilmiş olur.

İAV’nın Cumartesi günü İstanbul’da düzenlediği bir toplantıda konuşan Başbakan Yardımcısı Numan Kurtulmuş Varlık Fonu ile ilgili olarak, “Türkiye ekonomisinin dış saldırılara karşı korunmasını temin etmek ve bundan sonra yapılacak büyük projelerin desteklenmesini sağlamak için ekonomiyi güçlendirecek önemli araçlardan birisidir” demiştir. Buna karşılık Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek’in bu konuda bir açıklama yapmaması benim dikkatimi çekmiştir. Sayın Şimşek, benim tespitlerime göre Eylül 2016’dan bu yana konu hakkında sessizliğini korumaktadır.

 

 

Trump: Rusya Kırım’ı Ukrayna’ya İade Etmelidir

Beyaz Saray sözcüsü Sean Spicer geçen hafta  ABD Başkanı Donald Trump’ın Rusya’dan Kırım’ı Ukrayna’ya iade etmesini beklediğini açıklamıştır:  “Başkan Trump, Rusya hükümetinin Ukrayna’da gerginliği azaltmasını ve Kırım’ı iade etmesini beklediğini net bir şekilde ifade etti.”

 

ABD’nin Birleşmiş Milletler Temsilcisi Nikki Haley de  2 Şubatta Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nde ABD’nin yeni yönetiminin Rus saldırısına ilişkin tutumunu  onaylayarak  şunları söylemişti: “ABD, Kırım’ın Rusya tarafından işgalini kınamaya devam ediyor ve işgale derhal son verilmesi çağrısı yapıyor. Kırım Ukrayna’nın bir parçasıdır. Kırım ile ilgili yaptırımlarımız, Rusya’nın yarımada üzerindeki kontrolü Ukrayna’ya iade edene dek devam edecek.”

Kırım’ın Rusya tarafından uluslararası hukuk yok sayılarak işgal edilmesi, hem Türkiye ve hem de Türkiye’deki Tatar diasporası için çok önemlidir. Bu sebeple yeni ABD yönetiminin bu tavrı, Türkiye açısından da olumlu bir gelişmedir.