Küresel dünya ekonomisinde varlık fonları (sovereign wealth fund) 2000’li yıllardan sonra artmaya başlamıştır. Varlık fonu, kamunun elinde oluşan gelir fazlalığı olan ülkeler tarafından uygulanır. Fon; değişik mali varlıklara yatırım yapmak, yatırımlar üzerinden gelir hedeflemek için oluşturulur. İki amacı vardır: Ekonomiyi olumsuz etkilerden kurtarmak ve ekonomide artı değer yaratmak.
Uygulamada iki tipi vardır. Ürüne (petrole) dayalı fonlar, ihraç edilen ürünün gelirleriyle oluşur. Bu tip fonların kaynağı ihraç edilen petrolden sağlanır. Norveç’in kurduğu emeklilik fonu, kuzey denizinden sağlanan petrol gelirlerine dayanır. Ürüne dayalı olmayan (non-commodity) fonlar, dış ticaret fazlaları veya emeklilik fonlarında biriken kaynaklarla oluşur. Çin, Güney Kore ve Hong Kong gibi ülkelerin kurdukları bazı varlık fonları bu kapsamdadır. ABD’nde her iki tipe de giren birden fazla fon vardır.
2017 yılında ülkelerin 82 fonundan 43’ü petrol ve gaz kaynaklıdır. Küresel dünya ekonomisinde 7.374 milyar dolar civarında varlık fonu vardır. Türkiye’nin varlık fonu kurmak için gerekli petrol geliri bulunmadığı için uluslararasında Türkiye Varlık Fonu ürün kaynaklı gösterilmiştir.
Norveç (GPF, petrol) en çok fon kaynağına sahip (885 milyar dolar) ülkedir. Daha sonra 813 milyar dolarla Çin (CIC, ürün), üçüncü sırada BAE (ADIA, petrol) 792 milyar dolarla gelmektedir. Diğer ilk 10’da yer alan ülkeler şunlardır: Kuveyt (KIA, petrol, 592), Suudi Arabistan (SAMA, petrol, 576), Çin (SAFE, ürün, 474), Hong Kong (HKMA, ürün, 456), Singapur (GIC, ürün, 350), Katar (QIA, petrol, 335) ve Çin (NSSF, ürün 295) gelmektedir.
Türkiye’de fon oluşturulmasına yönelik 6741 sayılı Yasa, 19 Ağustos 2016 tarihinde kabul edilmiştir. Yasa; sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, stratejik büyük ölçekli yatırımlara katılmak üzere varlık fonu kurmak ve bunu yönetmek için kurulan anonim şirket ile ilgili esasları düzenlemektedir. 5 Şubat 2017 tarihinde bazı kamu sermayeli şirketler, özelleştirme programındaki bazı şirketlere ait hisseler ile mülkiyeti Hazineye ait olan bazı taşınmazlar, Türkiye Varlık Fonu’na (Turkey Asset Management: TAM) devredilmiştir.
Türk kamu mali sisteminde özellikle 1980’li yıllardan sonra ortaya çıkan kamu fonları, belirli amaçlar için kullanılan, sürekli bir kaynağa sahip olmakla birlikte yıllık olmayan ve kullanımda kolaylıklar sağlayan kamusal hesaplar olarak kullanılmıştır.
Bütçe dışı kamu fonlarından; kamu kuruluşlarına belirli amaçları gerçekleştirmek amacıyla ayrılan, gelirleri ve harcamaları özel hükümlere bağlanmış, bütçe bağlantılı veya tamamen bütçenin dışında yer alan özel kamu hesapları olarak yararlanılmıştır. Kamu özel fonları, bütçenin şekil şartları ve kuralları dışında tutulmuş, önceden tahmin edilemeyen ve beklenmedik bir şekilde ortaya çıkacak harcamaların karşılanması amacıyla oluşturulmuştur. Bu özellikleri sebebiyle bütçenin yıllık, genellik ve birlik ilkeleri dışına çıkmıştır. Bütçe dışı kamu fonlarının zaman içinde ortaya çıkardığı sorunlar sebebiyle fonların birleştirilmesi ve sayılarının azaltılması düşünülmüş, denetimlerindeki boşlukları kaldırmaya yönelik adımlar atılmıştır.
Bu konuda yapılan en büyük değişiklik, 1992 ve 1993 yıllarında tüm fonların gelirlerinin toplanacağı bir ortak fon hesabı kurulması ve 63 fonun bütçe kapsamına alınması olmuştur. Bu değişiklikle, çok sayıda fonun geliri elinden alınmış ve fonlara harcamalarını karşılamaları için düzenli bir şekilde bütçeden ödenek tahsis edilmeye başlanmıştır.
Fonlarla ilgili temel sorun; fonların sahip oldukları kaynakların ne şekilde ve hangi amaçlarla kullanıldığının belirlenememesi ve denetimidir. TVF; Sayıştay, Kamu İhale, Devlet Memurları, özelleştirme ve KİT yasaları gibi kamu kuruluşlarını bağlayan yasalar ile Sermaye Piyasası ve Rekabet Yasası gibi özel teşebbüslerin uymak zorunda olduğu yasaların kapsamı dışında tutulmuştur. Geçmişte kullanım alanları genişletilen fonların gelirlerine kısıtlamalar getirilmesi, ilk etapta fonların kamu maliyesindeki ağırlığını azaltsada, harcamalarına hakim olunamaması ve fonların günden güne büyüyen bir kaynak ihtiyacı içine girmeleri, bu yapıyı içinden çıkılmaz duruma getirmiştir.
Geçmiş uygulamalarda fonların farklı amaçları olmuştur. Bütçe ilkelerinin katılığından sıyrılıp yıllık bütçe ilkesinin sınırlarını aşmak, bütçe kaynaklarının dışına çıkıp hızlı karar alabilmek ve uygulamak, kamu yönetiminde merkezileşmeyi arttırmak ve yasama organı karşısında yürütme erkini güçlendirmek, fon kurulmasının belli başlı sebepleridir. Ayrıca; harcama ve finansman yönünden esneklik sağlamak, denetimden kaçınmak da bu kapsamda sayılabilir.
Türkiye’de 1980 yılından sonra hızla yaygınlaşan fon uygulaması ile devlet her alanda kaynak toplar duruma gelmiştir. Türkiye ekonomisinde fonların 1984-1990 döneminde büyük bir ağırlık taşıdığı görülmektedir.
1989-1990 yıllarında kurulup yürürlükte olan fonların toplam fon sayısı içindeki payı yüzde 68’e ulaşmıştır. 1979’a kadar yılda 1’den az fon kurulurken, 1980 sonrasında fon oluşturma hızı 8 kat artmıştır. 1980 sonrası oluşturulan fonlar, siyasi iktidarların ekonomiye müdahale araçları olarak gelişim göstermiş, hükümetler mali mevzuat ve bütçe süreci dışına çıkarak uygulamaya esneklik getirmek istemiştir. Fonlar, kamu harcaması yapma imkanı verdiği için, kısa vadeli maliye politikası tedbirleri fonlar aracılığıyla yürütülmüştür.
1980 öncesinde 33 adet fon varken, bu sayı 1990’da 104’e, 1996 yılında ise 125 adede çıkmıştır. 1980-1983 döneminde 24, 1984-1987 döneminde 36 ve 1988-1990 döneminde 11 adet olmak üzere toplam 71 yeni fon uygulamaya konulmuştur. Fonlarının toplam fon kaynakları içindeki ağırlığı 1987’de yüzde 64 iken, 1988’de yüzde 70 olmuş, 1989’da yüzde 86’ya kadar yükselmiştir. Fonların çok önemli bir kısmı Kamu Kesimi Genel Dengesi Tabloları’na dahil edilmemiştir. Bu tablolara girmeyen fon sayısı 1984’de 4 iken, 1988’den sonra 12’ye çıkmıştır. (S. Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, 13. Baskı, 2014, s. 154)
Türkiye’de fon gelirlerinden bütçeye kesinti yapılmasına 1988 yılında başlanmıştır. 1992 Bütçe Yasası ile fon gelirlerinin Merkez Bankası’nda açılan Müşterek Fon Hesabı’na aktarılması kararlaştırılmış,1993 yılında 63 adet fon bütçe kapsamı içine alınmıştır. 1999 yılında uygulamaya konulan Ekonomik İstikrar Programı’nda tasfiye edilecek fonlar belirlenmiş ve yeni fon oluşturulmaması öngörülmüştür. 15 Şubat 2000-1 Ocak 2002 tarihleri arasında toplam 69 adet fon tasfiye edilmiştir.
Geçmiş dönemdeki bu uygulamaların ışığında yeni oluşturulan TVF’nin kaynakları, TVF’nin devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile özelleştirme fonundan aktarılacak nakit fazlasından, kamu kurum kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan, yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından sağlanan finansman ve kaynaklar ile para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklardan oluşacaktır.
Bütçeye aktarılan özelleştirme gelirlerinin Fon’a yönlendirilmesi ve bütçe gelirlerinden Fon’a pay verilmesi, bütçe gelirlerinin azalmasına ve bütçe açıklarının artmasına yol açabilir. Bu da genel dengeyi bozabilir ve de paralel bir Hazine’ye ortam hazırlayabilir. Fon giderlerinin hangi alanlara yöneleceği konusunda yasada açıklama bulunmaması da bir eksikliktir.
Osmanlı Devleti’nde 1793 yılında İrad‑ı Cedid Hazinesi kurularak tek ve merkezi Hazine düşüncesinden vazgeçilmiştir. Daha sonra Tersane Hazinesi, Zahire Hazinesi, Mukataat Hazinesi, Mansure Hazinesi, Redif Hazinesi, Darphane Hazinesi ve Maliye Hazinesi uygulamaları ile merkezi sistem terkedilmiştir. Mali disiplin bozulunca 1839 yılında merkezi Hazine sistemine geri dönülmüştür.
TVF’nin mal varlığı ile yönetilmek üzere bu fona devredilen varlık ve haklar ayrı düşünülmektedir. TVF’nin mal varlığı para ve sermaye piyasalarından finansman sağlamak dahil alt fonların yapmaya yetkili olduğu faaliyetlere ilişkin teminat olarak gösterilebilecektir. Ayrıca; tasarruf edilemeyecek, haczedilemeyecek, ihtiyari tedbir konulamayacak, iflas masasına dahil edilemeyecektir. Şirketin üçüncü kişilere olan borçları ve yükümlülükleri ile Türkiye Varlık finansmanının aynı üçüncü kişilerden olacak alacakları birbirine karşı mahsup edilemeyecektir.
TVF’nın bazı yasaların dışında tutulması uygulamaya hız kazandırabilir ama uygulamalara dikkat edilmelidir.
Fon’un liberal ekonomik düzende yararlı olabilmesi için, hukuki çerçevesinin açık bir şekilde belirlenmesi ve Santiago İlkelerine (Genel Olarak Kabul Edilmiş İlke ve Uygulamalar: Generally Accepted Principles and Practices: GAPP) uyulması önemlidir. Bu kapsamdaki 24 ilke; iyi yönetişim, saydamlık ve hesap verebilirlik açısından tutulması gereken düzenlemeleri ve sağlıklı uzun vadeli yatırımlar için uygun süreçleri belirlemiştir.
Fon, geçmiş uygulamalar dikkate alınarak siyasi etkilerin dışında tutulmalı, kararlar ekonomik ve mali kriterlerle alınmalı, fon kaynaklarının kullanımında ekonomik etkinlik en önemli faktör olmalıdır. 1980’li yıllardan sonra her alanda giderek yaygınlaşarak kamu maliyesinin belirleyici unsuru haline gelen ve mali disiplinin olumsuz yönde etkilenmesine yol açan fon uygulamalarına son verilmiş, bütçe disiplini ve saydamlığın arttırılması yönünde önemli yapısal reform gerçekleştirilmiştir. Bundan dönüş söz konusu olmaz ama Fon’un Santiago İlkelerine uygun yönetilmemesi durumunda iddia edildiği gibi Duyun-u Umumiye gibi bir idare ortaya çıkmaz. Fakat, Türkiye’nin kıt kaynakları israf edilmiş olur.
İAV’nın Cumartesi günü İstanbul’da düzenlediği bir toplantıda konuşan Başbakan Yardımcısı Numan Kurtulmuş Varlık Fonu ile ilgili olarak, “Türkiye ekonomisinin dış saldırılara karşı korunmasını temin etmek ve bundan sonra yapılacak büyük projelerin desteklenmesini sağlamak için ekonomiyi güçlendirecek önemli araçlardan birisidir” demiştir. Buna karşılık Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek’in bu konuda bir açıklama yapmaması benim dikkatimi çekmiştir. Sayın Şimşek, benim tespitlerime göre Eylül 2016’dan bu yana konu hakkında sessizliğini korumaktadır.
Trump: Rusya Kırım’ı Ukrayna’ya İade Etmelidir
Beyaz Saray sözcüsü Sean Spicer geçen hafta ABD Başkanı Donald Trump’ın Rusya’dan Kırım’ı Ukrayna’ya iade etmesini beklediğini açıklamıştır: “Başkan Trump, Rusya hükümetinin Ukrayna’da gerginliği azaltmasını ve Kırım’ı iade etmesini beklediğini net bir şekilde ifade etti.”
ABD’nin Birleşmiş Milletler Temsilcisi Nikki Haley de 2 Şubatta Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nde ABD’nin yeni yönetiminin Rus saldırısına ilişkin tutumunu onaylayarak şunları söylemişti: “ABD, Kırım’ın Rusya tarafından işgalini kınamaya devam ediyor ve işgale derhal son verilmesi çağrısı yapıyor. Kırım Ukrayna’nın bir parçasıdır. Kırım ile ilgili yaptırımlarımız, Rusya’nın yarımada üzerindeki kontrolü Ukrayna’ya iade edene dek devam edecek.”
Kırım’ın Rusya tarafından uluslararası hukuk yok sayılarak işgal edilmesi, hem Türkiye ve hem de Türkiye’deki Tatar diasporası için çok önemlidir. Bu sebeple yeni ABD yönetiminin bu tavrı, Türkiye açısından da olumlu bir gelişmedir.
Yazıları posta kutunda oku