Обид Хакимов,
директор Центра экономических исследований и реформ
при Администрации Президента Республики Узбекистан
В Послании Президента Республики Узбекистан Олий Мажлису
от 24 января 2020 года борьба с бедностью была определена в качестве приоритетной задачи. Было подчеркнуто, что «снижение бедности требует реализации комплексной экономической и социальной политики – от стимулирования предпринимательской активности до мобилизации способностей и потенциала населения, создания новых рабочих мест».
Экономические законы свидетельствуют, что «бедность воспроизводит бедность». Это происходит по нескольким причинам. Во-первых, бедные страны не могут позволить тратить достаточно средств на поддержание доступного бесплатного и качественного здравоохранения и образования, а бедные люди – платить за соответствующие частные услуги. В результате менее образованные и менее здоровые бедные люди не могут выбиться из бедности из-за низкого качества человеческого потенциала. Во-вторых, чем беднее население, тем ниже платежеспособный спрос, меньше емкость потребительского рынка и, соответственно, стимулы для развития промышленности, сельского хозяйства и особенно услуг. Это, в свою очередь, сдерживает развитие экономики, сокращает доходы бюджета и по замкнутому циклу – возможности социальной поддержки бедной части населения. В-третьих, ментальность людей из бедных семей часто отличается от образа мышления более обеспеченных семей. В силу вышеназванных причин из бедных семей реже выходят люди с креативным и предпринимательским мышлением. Преступность среди выходцев из таких семей, как правило, выше.
Иными словами, бедность сдерживает развитие человеческого потенциала, производительных сил в стране и экономическую активность населения.
За последние три года в Узбекистане реальные совокупные доходы на душу населения увеличились на 43,9%, а среднемесячная номинальная начисленная заработная плата – на 79,7%, или с 1293,8 тыс. сум. в 2016 году до 2324,5 тыс. сум. в 2019 году. По данным опроса домохозяйств в рамках проекта «Слушая граждан Узбекистана» Всемирного банка, среднемесячный доход одного бедного домохозяйства за январь-март 2020 года составляет примерно 1,5 млн. сум., что в сопоставимых ценах на 12% больше данного показателя за этот период предыдущего года.
Президент страны Ш.Мирзиёев ставит проблему преодоления бедности в Узбекистане в качестве задачи стратегического характера. На ее решение направлены значительные усилия правительства. Так, в стране были созданы необходимые институты для борьбы с бедностью. Это Министерство экономического развития и сокращения бедности, которое определяет государственную политику борьбы с бедностью. Для поддержки социально уязвимых и малоимущих семей недавно создано Министерство по поддержке махалли и семьи. Данное министерство как ответственный орган координации деятельности институтов самоуправления граждан должен повышать эффективность выявления социально уязвимых слоев населения.
Реализуются программы по повышению условий жизни и благоустройству в сельской местности. В частности, благодаря реализации программы «Обод кишлок», улучшены условия проживания 1,7 миллиона жителей села. Всего на реализацию программ «Обод кишлок» и «Обод махалла» только в 2019 году было выделено 6,1 трлн. сумов, или 600 млн. долл. в эквиваленте.
Тем не менее, несмотря на достигнутые результаты, в настоящее время более 400 тысяч семей в Узбекистане нуждается в улучшении условий жизни, их ежедневный доход на одного члена семьи, по данным официальной статистики, не превышает 10-13 тысяч сумов (менее 1,5 доллара), при том, что по критериям Всемирного банка с октября 2015 года глобальный показатель уровня бедности установлен на уровне 1,9 долл. в день. Доля неформального сектора на рынке труда составляет 40-50%. Однако лишь 23% уязвимых домохозяйств получают социальные пособия.
Во время пандемии усилилась необходимость ускорения реформ институтов, оказывающих социальную поддержку и материальную помощь бедным и наиболее уязвимым слоям населения. Поэтому эти проблемы находятся в стадии активного решения. Осуществляется переход от ранее сложившихся недостаточно адресных и неэффективных институтов распределения материальной помощи к системным решениям на основе цифровизации этой сферы, обеспечивающей необходимый контроль, прозрачность и адресность.
Зарубежный опыт
Социальная защита представляет собой политику государства, пакет мер и программ, направленных на сокращение бедности и неравенства, повышение благосостояния социально уязвимых слоев населения. Организованная система социальной защиты государства в западном мире стала пользоваться успехом в начале 20 века – период создания систем социального обеспечения в Германии и Великобритании, и чуть позже – в США, во времена Великой депрессии. Если 100 лет назад системы социальной защиты населения официально существовали только в нескольких странах, то сегодня они есть практически везде. Логика, инструменты и механизмы применения подобных схем различаются, так как страны стремятся строить системы социальной защиты в зависимости от своих возможностей, национальных условий и приоритетов.
Важное значение в преодолении бедности играют институты социальной поддержки населения, которые призваны не только помогать финансово, но и способствовать выходу из бедности наиболее уязвимым слоям населения. В развитых странах, начиная с 1990-х годов, социальная помощь в виде пособий стала предоставляться с обязательными требованиями вовлечения в легальное предпринимательство ее получателей. В тех странах, где применялась подобная практика (Южная Корея, США, Новая Зеландия, Великобритания и др.), наблюдалась активизация занятости населения. Результаты различных исследований показывают, что более точная оценка нуждаемости бенефициара, которая основана на учете не только уровня его доходов, но и других неучтенных доходов, дает более эффективные инструменты в плане борьбы с бедностью. Данный механизм всесторонних критериев включает в себя сопоставление полученных в декларациях данных с данными налоговых и других органов государственной власти. Именно эти изменения в системе предоставления адресной социальной помощи отчасти являются фактором сокращения официальной бедности в таких странах, как Австрия, Бельгия, Австралия, Канада, Чехия, Дания и другие в середине 2000-х годов.
В разных странах применяют различные схемы по снижению уровня бедности. Применяемая в Швеции модель предусматривает достижение двух целей: полная занятость и выравнивание доходов. В этой скандинавской стране предпочитают проводить переподготовку безработных и возвращать их к труду в востребованных сферах.
В Китае принят широкий комплекс мер, нацеленных на развитие сельской местности, в том числе, это проведение реформы в сельском хозяйстве, земельной реформы в сельских районах.
В Чехии сделан акцент на помощь в натуральной форме и на денежные компенсации как дополнительный инструмент поддержки бедных, кроме основной помощи бедному населению.
В США помощь бедным оказывается в рамках специальных программ, которые охватывают от 15 до 20% населения. Широкое распространение получила помощь в натуральной форме: талоны на питание, дешевое жилье, медицинское обслуживание пожилых, уход за малолетними и другие виды.
Для условий Узбекистана наиболее приемлем комплексный подход к снижению уровня бедности, который должен быть нацелен на вовлечение в занятость как можно большего числа трудоспособного населения при одновременном определении пакета социальной поддержки государства, которая будет выводить нуждающихся за черту бедности. При этом в условиях невозможности сиюминутного искоренения бедности предполагается поэтапная реализация мер в области обеспечения социальной защиты малоимущих, создания дополнительных возможностей получения дохода и совершенствования человеческого капитала.
Социальная модель
Узбекистан относится к социально ориентированным странам, где отмечается значительное присутствие государства в жизни общества. Это подразумевает широкий перечень социальных обязательств государства перед гражданами, что обуславливает необходимость оказания государственной поддержки социально уязвимым слоям общества.
Сильная социальная политика – это значит, что государственные институты осуществляют определенное перераспределение общественных благ в пользу наименее защищенных и наиболее уязвимых членов общества. За все эти годы в Узбекистане, в отличие от многих других стран, необходимость проведения сильной социальной политики не подвергалась сомнению. То есть можно констатировать, что Узбекистан априори избрал модель государственной политики, соответствующей концепции социальной справедливости. Почему так произошло?
Уже тысячи лет на нашей земле формировалось традиционное мировоззрение о том, что люди должны помогать друг другу, а бедные и слабые, попавшие в сложные жизненные ситуации, должны получать поддержку от тех, кто сможет ее оказать: от соседей, от общества. Наш социальный контракт основан на этих устоявшихся веками принципах общественной морали.
Но вместе с тем долгое время наличие бедности по политическим причинам на официальном уровне практически не признавалось, отсутствовали нормативно утвержденные критерии определения бедности, без которых весьма сложно проводить эффективную социальную политику. Тем не менее, проблема бедности никуда не делась и в 2007 году даже предпринималась попытка разработать соответствующую стратегию по ее преодолению. Совместно с ПРООН, Всемирным банком и АБР была разработана «Стратегия повышения благосостояния населения Республики Узбекистан на 2008-2010 годы». Однако до недавнего времени в плане реальной социальной поддержки бедного населения, осуществляемой через махаллинские комитеты, принципиальных изменений не происходило.
Выявленные несовершенства
О том, что эта сфера функционирует недостаточно эффективно и нуждается в глубоком реформировании, стало ясно после того, как в 2017 году были открыты народные приемные Президента Республики Узбекистан, куда поступали и где тщательно анализировались обращения граждан. За два года поступило более 3,6 миллиона обращений граждан на имя Президента, в которых нашли отражение многие проблемы, связанные как с уровнем жизни, так и с обеспечением занятостью, жильем, качественными коммунальными услугами, услугами здравоохранения и образования. Многие поднятые вопросы были связаны и с недостатками в системе социальной поддержки граждан, помощью бедным и уязвимым слоям населения, которая вызывала у граждан многочисленные нарекания.
Здесь стоит указать, что механизм предоставления материальной поддержки до сих пор определяется «Положением о порядке назначения и выплаты социальных пособий и материальной помощи малообеспеченным семьям», утвержденным Постановлением Кабинета Министров 15 февраля 2013 года. В соответствии с этим положением, решение о назначении и выплате пособия семьям с детьми, пособия по уходу за ребенком и материальной помощи принималось сходом граждан поселков и махаллей или комиссией, уполномоченной сходом граждан для принятия таких решений. Комиссия избиралась сходом граждан, ее возглавлял председатель схода граждан. Члены комиссии избирались сроком на 2 года, а председатель схода граждан – на весь период его полномочий. Численный состав данной комиссии должен был быть не менее 15 человек.
С одной стороны, подобный механизм предполагает реальное понимание членами комиссии того, кто действительно нуждается в поддержке на местах. Но, с другой стороны, такой механизм коллегиального принятия решений весьма сложен, недостаточно прозрачен и не исключает злоупотреблений, тем более, что сопровождается многочисленными процедурами и требует предоставления большого количества документов и справок. Видимо, все эти сложности и недостатки в механизме выделения социальной помощи и привели к многочисленным обращениям с жалобами на неэффективную или даже несправедливую практику выделения материальной помощи в приемные Президента.
В режиме ручного управления
В связи с этим остро возникла объективная необходимость выяснить реальное положение дел на местах, как в вопросах в выделения помощи, так и по другим направлениям социальной поддержки.
17 января 2019 года вышел Указ Президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы работы с проблемами населения». Этим указом было установлено, что народные приемные совместно с секторами по комплексному социально-экономическому развитию территорий, государственными органами и иными организациями выявляют реальные проблемы населения путем подворного обхода, изучения социальных и других объектов, а также обеспечивают их решение. Именно на базе подворного обхода образован реестр семей, в народе называемый «Темир дафтар», который включает бедные семьи, а также учитывает проблемы социально уязвимых слоев населения. Данный реестр стал основой адресной программы сокращения бедности и повышения благосостояния на секторальном уровне. Жизненно важные для населения проблемы, не решенные на местном уровне, передавались на областной или республиканский уровни. В 2019 году более 6,1 миллиона домохозяйств по всей стране были обследованы рабочими группами, созданными для изучения проблем населения. В результате интервью с гражданами было выявлено 935,6 тысячи вопросов, большая часть из которых была решена. В числе наиболее болезненных проблем для населения отмечены: снабжение сжиженным газом (18,9% опрошенных), занятость (11%), здравоохранение (8,5%), электроснабжение (8,1%), банковские кредиты (7%), материальная помощь (5,7%), питьевая вода (5,5%), кадастровые вопросы (5,3%), жилье (4,4%), природный газ (3,4%), поставка угля 2,3%), паспортный контроль (2,1%) и вопросы, связанные с дошкольным образованием (1,5%).
В текущем году ситуация в сфере жизненного уровня населения осложнилась в связи с пандемией, из-за ухудшения материального положения многих граждан в связи с коронавирусными ограничениями. Поэтому работа по выявлению социальных проблем приобрела еще более важное значение и активно продолжается. По состоянию на 1 августа 2020 года количество обращений по вопросам социальной защиты увеличилось в два раза, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При этом число обращений по вопросам оказания материальной помощи и получения социальных пособий составило 48% от общего количества обращений по вопросам социальной защиты, что в 1,9 раза больше, чем в предыдущем году.
Вместе с тем, необходимо отметить сокращение числа обращений граждан по поводу прекращения выплаты пенсий или пособий на 4%. Число обращений по поводу низких пенсий снизилось на 52%. Количество обращений относительно оказания материальной помощи на лечение уменьшилось на 19%, число обращений по поводу выплат пособий инвалидам – на 14%.
В области бесплатного медицинского обслуживания количество обращений снизилось на 37%, обращений по получению ордера в реабилитационные центры – на 29%, обращений по поводу обеспеченности инвалидов протезно-ортопедическими изделиями и реабилитационным оборудованием – на 64%. Но при этом резко выросло (на 20%) число обращений по поводу оказания медицинской помощи, обращений со стороны пожилых людей и инвалидов по вопросам обеспечения необходимыми медикаментами, что вполне объяснимо их домашней изоляцией в условиях карантина. Появились и новые категории обращений, связанные с пандемией. Обращения по поводу оказания гражданам материальной помощи, обеспечения продуктами питания и средствами защиты в период карантина составили 16% от общего числа обращений, а по поводу цен и дефицита продуктов питания и предметов первой необходимости – 8%. Решение основной части обращений по вопросам социальной помощи в режиме ручного управления во время пандемии было достаточно успешным.
Очень многое подворный опрос дал и для понимания несовершенства системы социальной помощи. Выяснилось, что многие получатели материальной помощи жили совсем не бедно, обладая вполне благоустроенными домами с современным ремонтом и внутренней обстановкой, машинами, имели счета в банках. В то же время многие действительно бедные семьи не были включены в списки на получение материальной помощи. Подобное положение дел остро поставило вопрос о необходимости кардинальных изменений в системе социальной поддержки бедных и наиболее уязвимых слоев населения, в частности о критериях выделения этой помощи.
На системной основе
Как видно из вышеописанного, накопившиеся в течение предшествующих лет проблемы в системе социальной поддержки населения приходится решать буквально в режиме ручного управления, получая информацию через секторы на местах и определяя семьи, которые реально нуждаются в государственной поддержке. Но это часто субъективное решение вопроса, чрезмерно зависящее от «человеческого фактора».
Опыт зарубежных стран и выявленные недостатки в процессе проведенных исследований свидетельствует о том, что социальная поддержка должна строиться на системной основе. Должны быть выработаны четкие критерии выделения тех или иных видов помощи, определение соответствия которым должно базироваться на независимых источниках информации. Критерии и процедуры выделения помощи и конкретные данные, по которым она выделяется, должны быть абсолютно прозрачными. И именно в переходе от ручного управления вопросами социальной поддержки к ясной и четкой целостной системе поддержки населения и сокращения бедности в последнее время проводится большая работа.
Важные шаги в этом направлении в стране начали предприниматься в прошлом году. Согласно Постановлению Кабинета Министров от 15 апреля 2019 г., внедряется информационная система «Единый реестр социальной защиты», в котором в режиме реального времени проводится прозрачная оценка степени нуждаемости семей и соответствия заявителей установленным критериям. Степень нуждаемости определяется с учетом сведений о доходах членов семьи, имуществе, банковских счетах, полученных кредитах, автомобилях, имеющихся в соответствующих базах данных различных ведомств. На основе этих оценок формируется единая база данных заявителей и получателей государственных социальных услуг и помощи. В связи с этим с 1 октября 2019 года запускается пилотной проект в Сырдарьинской области.
Для эффективного внедрения этой системы необходимы объективные данные по оказываемой поддержке населению для внесения их в «Единый реестр социальной защиты». И эта задача также решается в процессе подворовых опросов. На их основе и с учетом негативного влияния карантинных ограничений на жизненный уровень тех или иных семей Министерством по поддержке махалли и семьи и ведомствами, ответственными за социально-экономическое развитие регионов, в текущем году были составлены списки нуждающихся в материальной помощи и поддержке. В списки входят: малообеспеченные; граждане с инвалидностью; семьи, нуждающиеся в социальной защите; одинокие пожилые граждане; постоянно безработные граждане; граждане, оставшиеся без работы из-за карантина; граждане, возвратившиеся из эпидемиологически неблагополучных регионов. В эти списки включено свыше 400 тысяч семей, членами которых являются более 1,7 миллиона человек. На оказание единовременной помощи этим семьям Указом Президента Республики Узбекистан от 30.07.2020 г. № УП-6038 «О дополнительных мерах по материальной поддержке слоев населения, нуждающихся в помощи и социальной защите в период коронавирусной пандемии» из республиканского бюджета было выделено 380 млрд. сумов. На каждого члена семьи была выделена помощь в размере 220 тысяч сумов.
Следующим важным шагом в этом направлении является вышедшее 4 августа 2020 г. Постановление Президента «О дополнительных мерах по автоматизации процедур предоставления государственных социальных услуг и помощи населению». Постановлением установлено, что с 1 сентября текущего года процедуры рассмотрения заявлений и назначения социальных пособий осуществляются поэтапно посредством информационной системы «Единый реестр социальной защиты», которая является составной частью системы «Электронное правительство» и будет внедрена во всех областях республики до конца 2020 года.
В числе основных целей внедрения этой системы – необходимость устранения субъективного подхода в принятии решений путем объективной оценки степени нуждаемости малообеспеченных семей в соответствии с определенными критериями; кардинальное сокращение количества справок и документов, необходимых для предоставления государственных социальных услуг и помощи путем автоматизации процедур межведомственного электронного взаимодействия по обмену документами, а также автоматизации процессов предоставления государственных социальных услуг и помощи.
С 1 января 2021 года резко ограничивается перечень документов, необходимых для получения государственных социальных услуг и помощи. Справки о признании малообеспеченности будут выдаваться через Единый портал интерактивных государственных услуг и действительны в течение двенадцати месяцев. Из республиканского бюджета выделяются 30 миллиардов сумов для перевода документов, хранящихся в архивах ЗАГСа на бумажных носителях, в электронные базы данных.
Реализация этого постановления Президента должна создать современную и прозрачную систему оказания материальной помощи бедным и уязвимым слоям населения, которая станет важным инструментом в процессах преодоления бедности в Узбекистане.
Заключение
В настоящей статье рассмотрено только одно из направлений преодоления бедности в стране – повышение эффективности социальной защиты, которая в целом может быть успешно осуществлена только при комплексном подходе к решению этой проблемы. В последние годы также прилагаются значительные усилия и по другим направлениям, которые способствуют преодолению бедности. Это создание новых рабочих мест и поддержка предпринимательства, развитие села и сельского хозяйства, улучшение инфраструктуры в сельской местности, совершенствование сфер здравоохранения, профессионального образования и повышения квалификации, вопросы экономической миграции. И по всем этим направлениям уже имеются позитивные изменения.